De uitspraken volgen op de uitspraak van het Europese Hof van Justitie (hierna: Hof) inzake het PAS, waarin het Hof een aantal gebreken aan de huidige PAS-systematiek constateerde. Met name de categorische uitzonderingen waarin het PAS voorziet, waren volgens het Hof niet zonder meer juridisch houdbaar.
Wat is het PAS?
Het PAS is een beoordelingskader en toestemmingsregime voor activiteiten die stikstofneerslag veroorzaken op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Het gaat daarbij overigens niet alleen om ontwikkelingen in de veehouderijsector, maar bijvoorbeeld ook om woningbouwprojecten, de aanleg van infrastructuur en de uitbreiding van industriële activiteiten. Stikstofneerslag heeft negatieve gevolgen voor de natuurwaarden die daar gevoelig voor zijn. Het PAS is ontwikkeld om maatregelen te nemen om de (gevolgen van de) stikstofneerslag af te laten nemen en tegelijk om ruimte te geven aan bestaande en nieuwe economische ontwikkelingen die stikstof veroorzaken. Het PAS loopt daarbij dus in feite vooruit op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden en geeft daarbij “vooraf” toestemming aan nieuwe activiteiten.
Voorafgaand: uitspraak Hof
Omdat de Afdeling tijdens de behandeling van de procedures twijfelde aan de juridische houdbaarheid van het PAS en dan met name of het PAS voldoet aan de voorwaarden van de Habitatrichtlijn, heeft zij in een eerder stadium in een tweetal uitspraken prejudiciële vragen gesteld aan het Hof. Deze vragen hebben geleid tot de bewuste uitspraak van het Hof van 7 november 2018.
De eerste kwestie gaat over veehouderijen waarvoor op basis van het PAS natuurvergunningen zijn verleend. In die uitspraak wordt gevraagd of het PAS op grond van de Habitatrichtlijn mag worden gebruikt voor het verlenen van natuurvergunningen.
De tweede kwestie gaat over het weiden van vee en het bemesten van gronden, waarvoor vanwege het PAS niet langer een natuurvergunning nodig is. De Afdeling heeft het Hof gevraagd of deze activiteiten op basis van de Habitatrichtlijn vergunningvrij mogen worden toegestaan.
Ten aanzien van de eerste kwestie geeft het Hof aan dat een programmatische aanpak, zoals het PAS, niet in strijd hoeft te zijn met de Habitatrichtlijn. Het Hof verbindt hier echter wel een strenge voorwaarde aan: alleen wanneer een grondige en volledige toetsing van de wetenschappelijke kwaliteit van de programmatische toetsing kan worden gegarandeerd, zodat er geen redelijkerwijs géén twijfel bestaat over de schadelijkheid van plannen, is deze programmatische aanpak verenigbaar met de Habitatrichtlijn.
Over de tweede kwestie stelt het Hof – in lijn met de beantwoording van de eerste vraag – vast dat de Habitatrichtlijn niet in de weg hoeft te staan aan het vergunningvrij toestaan van het weiden van vee en het bemesten van gronden. Dit is echter alleen het geval indien de beoordeling wanneer er geen vergunning vereist is, voldoet aan het criterium dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat over het feit dat die plannen geen schade zullen toebrengen.
Resumerend is het PAS volgens het Hof alleen verenigbaar met de Habitatrichtlijn onder strenge voorwaarden, waaronder het vereiste van een wetenschappelijk kwalitatieve beoordeling. Het Hof twijfelt of het PAS aan deze strenge voorwaarden voldoet.
Einduitspraken Raad van State
Na het arrest van het Hof was het vervolgens aan de Afdeling om het oordeel van het Hof toe te passen in de procedures en dus om te beoordelen of het PAS volgens haar voldoet aan de strenge eisen die in het arrest uiteen zijn gezet. Hierover heeft de Afdeling in de einduitspraken van 29 mei 2019 een oordeel gegeven.
De Afdeling is in haar uitspraken duidelijk en oordeelt in lijn de eerdere uitspraak van het Hof: hoewel toestemmingsverlening op basis van een programma niet in strijd is met de Habitatrichtlijn, laat een programma zoals het PAS zich moeilijk verenigen met deze richtlijn. Het PAS mag volgens de Afdeling inderdaad niet als toestemmingsbasis voor activiteiten worden gebruikt.
Daarnaast heeft de Afdeling in de einduitspraken geoordeeld dat de vrijstelling van de vergunningplicht voor het weiden van vee en bemesten van gronden in strijd is met de Habitatrichtlijn, omdat niet vooraf is uitgesloten dat de betrokken stikstofdepositie niet leidt tot aantasting van de natuurgebieden. Om die reden is een vergunning noodzakelijk voor het weiden en bemesten en kunnen deze activiteiten niet vrijgesteld worden, aldus de afdeling.
Gevolgen voor geldende vergunningen en lopende procedures?
Belangrijk is vervolgens welke gevolgen de ingrijpende uitspraken met zich brengen. De Afdeling wijdt hier een aantal overwegingen aan in de uitspraken.
De ingrijpende uitspraken hebben volgens de Afdeling géén gevolgen voor vergunningen en tracébesluiten die reeds met toepassing van het PAS zijn verleend en al onherroepelijk zijn. Bedoeld wordt hiermee de besluiten die niet meer bij de bestuursrechter kunnen worden aangevochten.
De uitspraken kunnen bijvoorbeeld wél gevolgen hebben voor bestemmingsplannen waarvan de beroepsprocedure nog niet is afgerond en waarin (door degene die zich op deze bepaling kan beroepen) beroepsgronden naar voren zijn gebracht over de Wet natuurbescherming en het PAS.
De Afdeling benadrukt overigens in de uitspraken dat de gevolgen die de uitspraken kunnen hebben voor verschillende soorten besluiten waarin het PAS een rol heeft gespeeld, niet uitputtend is opgesomd in de uitspraken. De invloed op de PAS-uitspraken op verschillende soorten besluiten zal dus op termijn uit andere uitspraken moeten blijken. De behandeling van (hoger) beroepsprocedures waar het PAS een rol bij speelt en die in afwachting van de uitspraken van 29 mei 2019 zijn aangehouden door de Afdeling en rechtbanken, zullen worden voortgezet. Bij de Afdeling zijn dit zo’n 180 procedures.
