In een vierdelige blogreeks zullen we de rol van de NVWA ten opzichte van agrarische bedrijven nader uiteenzetten. In dit eerste deel staan de verschillende bestuursrechtelijke bevoegdheden van de NVWA als toezichthouder centraal. In het tweede deel worden de diverse strafrechtelijke bevoegdheden van de NVWA als opsporingsdienst en het gehanteerde interventiebeleid nader uiteengezet. Binnen het derde deel staan de diverse op te leggen bestuursrechtelijke sancties en de rechtsbescherming hiertegen centraal. Tot slot worden in het vierde en laatste deel de strafrechtelijke sanctiemogelijkheden en de bijbehorende rechtsbescherming uitgewerkt, evenals het door de NVWA gehanteerde interventiebeleid.
Algemene bevoegdheden toezichthouder
Een medewerker van de NVWA die controlewerkzaamheden verricht is te kwalificeren als een toezichthouder in de zin van artikel 5:11 Algemene wet bestuursrecht (hierna: “Awb”). Diverse wettelijke regelingen liggen aan deze controlewerkzaamheden ten grondslag, waaronder artikel 8.1 Wet dieren en artikel 114 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: “GWWD”). De NVWA-medewerker is op grond van deze wetsbepalingen te kwalificeren als toezichthouder voor de in de betreffende wet beschreven doeleinden.
De NVWA-medewerker beschikt ingevolge artikel 5:15 e.v. Awb als toezichthouder over diverse bevoegdheden. Zo kan een toezichthouder een besloten plaats, uitgezonderd een woning, zonder toestemming van de eigenaar betreden en de voor het toezicht benodigde apparatuur naar binnen meenemen. Ter aanvulling hierop kan de toezichthouder op grond van enkele bijzondere wetten, zoals bijvoorbeeld de Wet dieren, ook een woning zonder toestemming van de bewoner betreden. In beide gevallen mag de toezichthouder zich daarbij toegang verschaffen met behulp van de sterke arm der wet.
De toezichthouder is tevens bevoegd inlichtingen en inzage in het identiteitsbewijs van personen te vorderen. Daarnaast mag een toezichthouder inzage vorderen in zakelijke gegevens en bescheiden, waaronder de administratie van een bedrijf. De toezichthouder mag van deze gegevens kopieën maken of, indien dit niet mogelijk is, de gegevens voor korte tijd meenemen onder afgifte van een schriftelijk bewijs. De toezichthouder is verder bevoegd om zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en daarvan monsters te nemen. Bij het onderzoeken van zaken mag de toezichthouder ook overgaan tot het openen van verpakkingen. Tot slot mag de toezichthouder vervoersmiddelen onderzoeken, inclusief de lading en bescheiden van de bestuurder. De toezichthouder kan daarbij desgewenst vorderen dat deze voertuigen stilgehouden worden met het oog op de uitoefening van het onderzoek.
Bijzondere bevoegdheden toezichthouder agrarische bedrijven
Naast deze algemene toezichtbevoegdheden zijn aan medewerkers van de NVWA die als toezichthouder fungeren ook soms bijzondere bevoegdheden toegekend. Deze bevoegdheden zijn afhankelijk van de wettelijke grondslag waarop het toezicht is gebaseerd. Met andere woorden: de bijzondere wettelijke taak van de toezichthouder is bepalend voor de invulling van de hierop gebaseerde bevoegdheden. Deze bijzondere bevoegdheden vormen in de praktijk veelal een aanvulling op de algemene toezichtsbevoegdheden die voortvloeien uit de Awb.
Agrarische bedrijven zullen in de praktijk veelal te maken krijgen met controles gebaseerd op de Wet dieren of het bijbehorende Besluit houders van dieren (hierna: “Bhd”). Artikel 8.2 Wet dieren bepaalt dat een toezichthouder, met medeneming van de benodigde apparatuur, ook zonder toestemming van de bewoner een (bedrijfs)woning mag betreden. Deze bepaling wijkt dus af van hetgeen is bepaald in artikel 5:15 Awb. Daarnaast geldt ingevolge artikel 8.3 Wet dieren de verplichting dat afgenomen monsters ter plaatse worden verpakt en verzegeld. Met dit artikel gaat de artikelen 1.5 tot en met 1.8 en 2.2 tot en met 2.5 Bhd gepaard. Deze artikelen bevatten diverse bepalingen over het huisvesten en verzorgen van dieren voor landbouwdoeleinden. De NVWA houdt daarbij toezicht op het naleven van al deze bepalingen.
Een andere wet die relevant is voor agrarische bedrijven is de GWWD. Artikel 115 e.v. GWWD omvat, evenals de Wet dieren, een grondslag voor het houden van toezicht gecombineerd met de mogelijkheid om een (bedrijfs)woning zonder toestemming van de bewoner te betreden. Er bestaat tevens een verplichting tot het ter plaatste verpakken en verzegelen van monsters, waarbij een tweede monster in het bezit van de belanghebbende moet blijven. Tot slot geldt een soortgelijke medewerkingsplicht op grond van artikel 120 GWWD voor toezichthouders op grond van deze wet in het kader van de opsporing van besmettelijke dierenziekten.
Naast dierengezondheid en -welzijn zijn er diverse aspecten van de bedrijfsvoering van bedrijven waarop de NVWA toezicht houdt. Voor agrarische bedrijven zijn onder meer van belang de identificatie- en registratieverplichting voor rundvee op grond van de Regeling Identificatie en Registratie en de meststoffenwetgeving die is opgenomen in de Meststoffenwet en de bijbehorende uitvoeringsregeling. De toezichthouder beschikt op grond van deze wetgeving ook over enkele aanvullende bevoegdheden, zoals het verkrijgen van inzage in een bedrijfsregister of het zelfstandig afnemen van monsters op de bedrijfslocatie.
Uitoefenen toezichtsbevoegdheden en verplichting tot medewerking
Voor het uitoefenen van een controlebevoegdheid geldt op grond van artikel 5:13 Awb het uitgangspunt dat de toezichthouder slechts gebruik maakt van deze bevoegdheden voor zover dit redelijkerwijs nodig is voor de vervulling van zijn taak. Dit geldt zowel voor de algemene bevoegdheden die in de Awb zijn vermeld als voor de bevoegdheden die in aanvulling daarop in bijzondere wetgeving aan de toezichthouder zijn toegekend. De toezichthouder is daarbij gehouden aan de betrokkenen mede te delen waarom hij gebruik maakt van deze bevoegdheden. Van de bevoegdheden kan in de regel geen gebruik worden gemaakt als de betrokkene heeft aangegeven vrijwillig medewerking te verlenen.
Bij het uitoefenen van deze bevoegdheden gelden voor toezichthouders ook een aantal verplichtingen. Zo is de toezichthouder op grond van artikel 5:12 Awb verplicht een legitimatiebewijs bij zich te dragen, welk tenminste een foto van de toezichthouder bevat en diens naam en hoedanigheid vermeldt. De toezichthouder dient dit legitimatiebewijs desgevraagd te tonen. Daarnaast is de toezichthouder op grond van artikel 5:18 Awb verplicht een tweede onderzoekmonster te nemen op verzoek van de belanghebbende en moeten afgenomen monsters voor zover mogelijk worden teruggegeven. De belanghebbende moet op zijn verzoek ook zo spoedig mogelijk in kennis worden gesteld van de resultaten van het onderzoek, de opneming of de monsterneming.
Een belanghebbende is op grond van artikel 5:20 Awb verplicht mee te werken aan verzoeken van de toezichthouder voor zover dit redelijkerwijs mogelijk is. Hierbij is de belanghebbende gebonden aan de door de toezichthouder gestelde redelijke termijn. Medewerking kan worden geweigerd indien de belanghebbende een beroepsmatige geheimhoudingsplicht kent waaruit de weigering voortvloeit. Indien de belanghebbende desondanks ten onrechte geen medewerking verleent, dan is dit strafbaar ingevolge artikel 184 Wetboek van Strafrecht. De belanghebbende riskeert daarmee een boete van maximaal EUR. 4100 of een celstraf van maximaal drie maanden.
Naast de algemene medewerkingsplicht geldt er ook ten aanzien van bepaalde bijzondere bevoegdheden van de toezichthouder een medewerkingsplicht op grond van bijzondere wetgeving. Een voorbeeld hiervan is artikel 8.4 Wet dieren, dat een medewerkingsplicht bevat voor betrokkenen in het kader onderzoek naar dierziekten, zoönosen, ziekteverschijnselen of ziekteverwerkers. Overtreding van deze medewerkingsplicht resulteert eveneens in een van de bovenvermelde sancties.
Onjuiste uitoefening van bevoegdheden
Opmerking verdient dat het onjuist inzetten van de bevoegdheden als toezichthouder verregaande gevolgen met zich kan meebrengen. Zo handelt de NVWA-medewerker die op een onjuiste wijze gebruik maakt van de verplichting tot medewerking, in strijd met het verbod op detournement de pouvoir van artikel 3:3 Awb. Dit onjuiste gebruik heeft dan als gevolg dat het genomen handhavingsbesluit voor vernietiging in aanmerking komt.
Tegelijkertijd is het ook denkbaar dat het tijdens toezicht verkregen bewijs in een strafrechtelijke procedure wordt gebruikt, of dat bewijs vergaard tijdens de opsporing ten grondslag ligt aan bestuursrechtelijk optreden. Bewijs verkregen in de toezichtfase mag in beginsel gebruikt worden in een strafrechtelijk onderzoek, hoewel dit niet onder dwang mag zijn verkregen.1 Omgekeerd bestaan er ook mogelijkheden voor het gebruik van (onrechtmatig) verkregen bewijs uit de opsporingsfase bij het houden van toezicht. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State stelt dat uit het strafrecht verkregen bewijs slechts ontoelaatbaar is voor zover de bewijsvergaring dusdanig indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat het gebruik van dit bewijs onder alle omstandigheden toelaatbaar moet worden geacht.2
Tot slot
Duidelijk is dat medewerkers van de NVWA als toezichthouder beschikken over een breed scala aan bestuursrechtelijke bevoegdheden. Deze bevoegdheden betreffen onder meer het betreden van een plaats, het geven van inzage in gegevens en bescheiden en het onderzoeken van zaken en plaatsen. Het niet meewerken aan verzoeken van de toezichthouder kan daarbij leiden tot hoge bestuurlijke boetes. Tegelijkertijd kan op het onjuist gebruiken van bevoegdheden leiden tot vernietiging van opgelegde bestuurlijke maatregelen.
Naast bestuurlijke bevoegdheden beschikt de NVWA als bijzondere opsporingsdienst ook over diverse strafrechtelijke bevoegdheden. In de tweede blog in deze blogreeks zal nader worden ingegaan op deze bevoegdheden.
Wij staan voor u klaar
Wilt u meer weten over de bestuursrechtelijke bevoegdheden van de NVWA? Neemt u dan contact op met onze advocaten. Bel +31 88 30 40 000 of mail naar [email protected].
Voetnoten
- EHRM 17 december 1996, ECLI:NL:XX:1996:ZB6862.
- HR 1 juli 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC5028; ABRvS 04 februari 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA4965.
