In een vierdelige blogreeks zullen we de rol van de NVWA ten opzichte van agrarische bedrijven nader uiteenzetten. In het eerste deel staan de verschillende bestuursrechtelijke bevoegdheden van de NVWA als toezichthouder centraal. In het tweede deel worden de diverse strafrechtelijke bevoegdheden van de NVWA als opsporingsdienst en het gehanteerde interventiebeleid nader uiteengezet. Binnen dit derde deel staan de diverse op te leggen bestuursrechtelijke sancties en de rechtsbescherming hiertegen centraal. Tot slot worden in het vierde en laatste deel de strafrechtelijke sanctiemogelijkheden en de bijbehorende rechtsbescherming uitgewerkt, evenals het door de NVWA gehanteerde interventiebeleid.
Algemene bestuursrechtelijke sancties
De NVWA beschikt over diverse bestuursrechtelijke sancties die zij aan vermeende overtreders kan opleggen. Het gaat hier zowel om de zogenaamde herstelsancties als om bestraffende sancties. Deze sancties zijn deels gebaseerd op de Algemene wet bestuursrecht (hierna: “Awb”) en deels op de van toepassing zijnde bijzondere wetgeving. Opmerking verdient daarbij dat de NVWA zelf geen (zelfstandig) bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 lid 1 Awb is, maar een agentschap. De bevoegdheid tot het opleggen van bestuursrechtelijke sancties op grond van de Awb rust daarom op grond van artikel 5:2 lid 1 Awb bij de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: “de minister”), nu de NVWA onderdeel uitmaakt van dit ministerie.
Allereerst kan de minister (via de NVWA) overgaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. De wettelijke grondslag hiervoor is artikel 5:21 e.v. Awb. De last onder bestuursdwang is een herstelsanctie die gericht is op het beëindigen van een overtreding en het herstellen van de rechtmatige situatie. De last moet worden bekendgemaakt aan de overtreder, aan de aanvrager en aan eventuele rechthebbenden op een zaak waarop de last ziet. In de last moet worden vermeld wat de te nemen herstelmaatregelen zijn, welke termijn hieraan wordt verbonden en welke kosten bij het toepassen van bestuursdwang in rekening worden gebracht. De toepassing van bestuursdwang geschiedt immers op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijs niet voor zijn of haar rekening behoren te komen.
Voor het toepassen van bestuursdwang mogen door het bestuursorgaan aangewezen personen zich toegang tot elke plaats verschaffen, voor zover dat redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van hun taak. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan medewerkers van de NVWA die fungeren als toezichthouder. Voor toetreding tot woningen is echter een machtiging ex artikel 2 Algemene Wet op het binnentreden nodig, behoudens de gevallen dat een bijzondere wet hierin voorziet. Het bestuursorgaan is daarnaast bevoegd om gebouwen en terreinen te verzegelen, inclusief hetgeen zich daarop bevindt, evenals zaken mee te voeren en opslaan. Tot slot kan in het geval van spoedeisendheid worden besloten om zonder voorafgaande last over te gaan tot bestuursdwang.
Indien de minister een last onder bestuursdwang mag opleggen, dan kan hij op grond van artikel 5:31d e.v. Awb beslissen om in plaats daarvan een last onder dwangsom op te leggen. De last onder dwangsom is de voorwaardelijke verplichting tot het betalen van een geldsom. Deze sanctie heeft eveneens het doel de overtreding te beëindigen en de rechtmatige situatie te herstellen. De last bevat derhalve ook een termijn waarbinnen herstel nog mogelijk is. Indien niet aan deze termijn wordt voldaan dan verbeurt de overtreder een dwangsom, waarvan de hoogte wordt bepaald aan de hand van de verstreken tijd tot een bepaald maximum. De dwangsom moet betaald worden binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd, behoudens een opschorting of opheffing van de dwangsom. De minister heeft vervolgens een jaar de tijd om een verbeurde dwangsom in te vorderen, waarbij een afzonderlijke beschikking over de invordering moet worden genomen.
De derde algemene maatregel waarover de minister beschikt is het opleggen van een bestuurlijke boete ex artikel 5:40 e.v. Awb. De bestuurlijke boete is een verplichting van de overtreder om een onvoorwaardelijke geldsom te betalen en is daarmee bestraffend van aard. Deze boete kan enkel worden opgelegd aan een overtreder die verwijtbaar heeft gehandeld. De bestuurlijke boete kan niet worden opgelegd aan een overtreder die voor dezelfde overtreding reeds een boete opgelegd heeft gekregen of voor deze overtreding strafrechtelijke wordt vervolgd, dan wel een strafbeschikking hiervoor heeft ontvangen. De hoogte van de bestuurlijke boete dient wettelijk te zijn begrensd. De exacte hoogte van een op te leggen bestuurlijke boete volgt uit een bijzondere wet; denk bijvoorbeeld aan artikel 8.8 lid 1 Wet dieren en het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (hierna: “Besluit handhaving Wet dieren”). Bovendien vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een boete na vijf jaar vanaf het moment dat de overtreding heeft plaatsgevonden.
Bijzondere bestuursrechtelijke sancties
Naast bovenvermelde algemene sancties beschikt de minister ook nog over bestuursrechtelijke sancties die gebaseerd zijn op bijzondere wetgeving. Voor de agrarische sector is daarbij met name relevant de Wet dieren en de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: “GWWD”). Bij het toepassen van zowel de bijzondere als de algemene bestuursrechtelijke sancties moeten de beginselen en procedurele voorschriften van de algemene regeling uit de Awb worden nageleefd, waaronder de geschreven en ongeschreven algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
De Wet dieren geeft de minister op grond van artikel 8.5 de mogelijkheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van hetgeen is bepaald in deze wet. Ingevolge artikel 5:31d Awb is de minister voor die gevallen ook bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen. De minister beschikt daarnaast op grond van artikel 8.6 e.v. Wet dieren over de bevoegdheid om in bepaalde gevallen een bestuurlijke boete op te leggen. Een boete kan worden opgelegd bij overtreding van voorschriften ten aanzien van dierlijke producten, diergeneesmiddelen en diervoeders. Ook het vervoeren van bepaalde dieren en het overtreden van de Europese transportverordening kan worden beboet. De hoogte van de boete bedraagt ingevolge artikel 2.2 lid 1 Besluit handhaving Wet dieren voor overtreders minimaal 10% van de jaaromzet, met een minimumbedrag van EUR. 10.000 en een maximumbedrag van EUR. 820.000.
De GWWD bevat eveneens een grondslag voor het opleggen van een bestuurlijke boete aan een overtreder van de in deze wet opgenomen voorschriften. Hierbij gaat het met name om overtredingen van voorschriften ten aanzien van de preventie van dierziekten en het vervoeren en doden van vee. De hoogte van deze boete bedraagt ingevolge de Regeling bestuurlijke boetes GWWD maximaal EUR. 2500 voor ernstige overtredingen. Bij overtredingen aangaande zes of meer dieren of het vervoer van pluimvee geldt een verhoogd boetebedrag van maximaal EUR. 6000 per overtreding.
De minister (en daarmee indirect de NVWA) beschikt daarnaast nog over diverse andere bestuursrechtelijke sanctiemogelijkheden die hun grondslag vinden in bijzondere wetgeving. Een voor een onderneming ingrijpende maatregel is het voornemen tot stilleggen van bedrijfsprocessen bij geconstateerde onregelmatigheden met de identificatie en registratie van rundvee. Een dergelijke maatregel kan op grond van artikel 40 Regeling Identificatie en Registratie van dieren worden opgelegd indien geen, onjuiste of niet tijdig gegevens zijn verstrekt over geïdentificeerde dieren, het afgeven van dierenpaspoorten en de bij te houden individuele registers van dieren binnen een bedrijf. Het opleggen van deze maatregel komt in de praktijk met enige regelmaat voor. Afgelopen januari is een dergelijke bedrijfsblokkade nog opgelegd aan meer dan 2100 melkveehouders.
Rechtsbescherming tegen bestuursrechtelijke sancties
De belanghebbende die een bestuursrechtelijke sanctie krijgt opgelegd kan deze maatregel bestuursrechtelijk aanvechten. Dit kan zowel ten aanzien van de vermeende overtreding als ten aanzien van de duur en hoogte van een opgelegde sanctiemaatregel.
Bij het aanvechten van een opgelegde sanctie is allereerst van belang vast te stellen of het gaat om een bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sanctie. Dit is niet alleen van belang voor de vraag of een bedrijf verplicht is medewerking te verlenen, maar ook voor de manier waarop de betreffende maatregel bestreden kan worden. Ook is relevant welke specifieke bevoegdheden zijn gebruikt door de toezichthouder of opsporingsdienst, nu voor elke bevoegdheden andere toepassingsvereisten gelden. Voor een bedrijf dat bezocht wordt door een NVWA-medewerker is het daarom essentieel om te weten welk doel het bezoek dient en van welke bevoegdheden de NVWA-medewerker gebruik maakt.
Een last onder bestuursdwang of dwangsom gaat veelal gepaard met een vooraankondiging. De vooraankondiging kan worden aangegrepen om inhoudelijk te reageren door middel van het indienen van een zienswijze. De last dient ook altijd een hersteltermijn te bevatten voordat daadwerkelijk tot het opleggen van de betreffende maatregel wordt overgegaan. Van deze termijn kan een belanghebbende gebruik maken om aan de last te voldoen. Indien niet aan de gestelde termijn wordt voldaan, dan volgt een definitieve beschikking. Een dergelijke beschikking is een besluit waartegen bezwaar en beroep bij de bestuursrechter open staat. Daarnaast kan ook een voorlopige voorziening worden aangevraagd om de werking van het besluit te schorsen. Voor het schorsen van een besluit is overigens wel een spoedeisend belang van de verzoeker vereist.
Het opleggen van bestuurlijke boete wordt voorafgegaan door het kenbaar maken van het voornemen tot boeteoplegging. Ook hierbij bestaat de mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze, mits de op te leggen boete meer dan EUR. 340 bedraagt. Tegen zowel de definitieve boetebeschikking als het invorderingsbesluit staat vervolgens wederom bezwaar en beroep open. Bij het boetebesluit moet bovendien een rapport van de overtreding worden overlegd. Het boetebesluit en dit rapport moeten voldoen aan verschillende procedurele vereisten, zoals het vermelden van de naam van de overtreder, het overtreden voorschrift en de hoogte van de boete. Indien niet aan deze vereisten wordt voldaan, dan kan het opgelegde boetebesluit voor vernietiging in aanmerking komen.
Voor bestuurlijke boetes gebaseerd op de Wet dieren geldt bovendien dat van de genoemde boetecategorieën mag worden afgeweken indien dat in een concreet geval niet tot een “passende boetehoogte” leidt. Wat onder een passende boetehoogte wordt verstaan, zal door het bestuursorgaan doorgaans van geval tot geval worden bepaald. Artikel 2.3 Besluit handhaving Wet dieren bepaalt daarnaast dat een boete wordt gehalveerd indien de risico’s voor de volksgezondheid, dierengezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. Bij ernstige risico’s wordt het boetebedrag daarentegen verdubbeld. Indien de overtreder in de afgelopen vijf jaar ook een andere overtreding op grond van de Wet dieren heeft gepleegd, dan wordt het boetebedrag verhoogd met de som van de hiervoor eerder opgelegde boete.
Tot slot
Mocht een betrokkene ontevreden zijn over de handelswijze van een bestuursorgaan of bijzondere opsporingsdienst, dan kan hij of zij hiertegen een klacht indienen. De grondslag hiervoor betreft respectievelijk artikel 9:5 Awb en artikel 14 Wet op de bijzondere opsporingsdiensten.
Duidelijk is dat er diverse bestuursrechtelijke sanctiemogelijkheden zijn voor de NVWA waartegen de (vermeende) overtreder zich in rechte kan verzetten. Naast deze bestuursrechtelijke sancties bestaan er ook strafrechtelijke sanctiemogelijkheden. In een volgende blog wordt stilgestaan bij het toepassen van deze sancties, evenals bij het door de NVWA gehanteerde interventiebeleid.
Wij staan voor u klaar
Wilt u meer weten over de bestuursrechtelijke sancties van de NVWA? Neemt u dan contact op met onze advocaten. Bel +31 88 30 40 000 of mail naar [email protected].
